一、卓遠(yuǎn)推薦的政策分析模型

（一）概論：“2224”模型的簡介

針對(duì)中國近幾年頻繁的政策調(diào)整，結(jié)合地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展，南京卓遠(yuǎn)提出了全新的“2224”宏觀政策分析模式。其中第一個(gè)“2”是我國歷來政治經(jīng)濟(jì)變革圍繞的兩大主體：中央政府和地方政府；第二個(gè)“2”是數(shù)十年來中國社會(huì)發(fā)展的兩大目標(biāo)：一是穩(wěn)定，即“穩(wěn)定壓倒一切”，追求“和諧社會(huì)”，二是發(fā)展，即“發(fā)展是硬道理”，倡導(dǎo)“科學(xué)發(fā)展觀”及“與時(shí)俱進(jìn)”；第三個(gè)“2”是中央政府對(duì)國家行政與經(jīng)濟(jì)權(quán)力的兩種分配方式：集權(quán)或分權(quán)；最后的“4”則是作為主體的政府通過權(quán)力“集與分”最終實(shí)現(xiàn)“發(fā)展與穩(wěn)定”這一終極目標(biāo)的四大主要抓手：財(cái)政政策、土地政策、金融政策和國資政策。

（二）主體：中央政府和地方政府

中央政府與地方政府是我國政府體制中存在的兩層治理機(jī)構(gòu)。在處理“政府與市場(chǎng)”這一關(guān)系時(shí)，中央與地方處于相對(duì)統(tǒng)一的利益體系中；但在處理行政與經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力分配時(shí)，中央與地方又處于對(duì)立的角度。

當(dāng)代中國中央與地方政府關(guān)系是在特定的歷史條件下形成的，我們可以將現(xiàn)狀概括為“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)手段的威權(quán)（命令型）政府+以地方政府為基礎(chǔ)的中央集權(quán)管理”。當(dāng)然這種模式隨著中國社會(huì)的發(fā)展和體制的轉(zhuǎn)型，正在發(fā)生改變，至少在十八界三中全會(huì)的文件中已有所體現(xiàn)。

地方政府投融資企業(yè)作為地方政府推動(dòng)地方投資、對(duì)接市場(chǎng)的重要抓手，密切關(guān)注中央政府與地方政府的關(guān)系尤為重要和必要。研究中央政府與地方政府的關(guān)系，有助于我們了解它們各自的職能及變化，有助于我們認(rèn)識(shí)它們職能發(fā)揮的機(jī)制，從而更好的理解平臺(tái)存在價(jià)值及自身定位，預(yù)判平臺(tái)體制改革，提高平臺(tái)經(jīng)營能力。

（三）目標(biāo)：穩(wěn)定和發(fā)展

“穩(wěn)定”是為了“發(fā)展”，“發(fā)展”是為了能持續(xù)保持動(dòng)態(tài)的“穩(wěn)定”，“穩(wěn)定”是前提和基礎(chǔ)，“發(fā)展”是行動(dòng)和方向。

在當(dāng)前宏觀環(huán)境中，“穩(wěn)定”的方向和目標(biāo)是和諧。第一個(gè)“穩(wěn)”是“保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策基本穩(wěn)定”。是經(jīng)濟(jì)發(fā)展連續(xù)性和可持續(xù)性的有效保證。第二個(gè)“穩(wěn)”是“保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展”。第三個(gè)“穩(wěn)”是“保持物價(jià)總水平基本穩(wěn)定”。第四個(gè)“穩(wěn)”是“保持社會(huì)大局穩(wěn)定”。其中既有經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和生活的穩(wěn)定，也有治安的穩(wěn)定和思想的穩(wěn)定。

“發(fā)展”的核心和本質(zhì)是創(chuàng)新，也體現(xiàn)為進(jìn)。第一個(gè)“進(jìn)”，是在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上取得新進(jìn)展，著力解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中深層次的矛盾和問題。第二個(gè)“進(jìn)”，通過開放促進(jìn)改革，尤其是政府管理方式的轉(zhuǎn)變。第三個(gè)“進(jìn)”，是在改善民生上取得新成效，讓老百姓看到實(shí)實(shí)在在的進(jìn)步。

（四）權(quán)力的兩種分配方式：集與分

我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中既找不到一個(gè)將全部權(quán)力都集中在中央政府的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，也找不出一個(gè)將全部權(quán)力下放給地方政府的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家。由此可見，抽象地爭論“到底是分權(quán)好還是集權(quán)好”是無益的。爭論的關(guān)鍵在于：在特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，集分權(quán)的度與量的問題。正如鄧小平同志指出的： “不是說任何情況下強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一都不對(duì)，也不是說不要反對(duì)地方分散主義、鬧獨(dú)立性”。

因此，從一定意義上說，脫離了基礎(chǔ)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境來談集分問題是非常危險(xiǎn)的，當(dāng)然，即使在特定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，在具體操作分權(quán)時(shí)，沒有中央集權(quán)條件下的地方分權(quán)，必然會(huì)造成“諸侯林立”的分裂局面，我國1957年由“體制下放”和農(nóng)村的“人民公社化”所形成的地方分權(quán)型的命令經(jīng)濟(jì)體制就造成了很大的經(jīng)濟(jì)混亂，直到“七千人會(huì)議”后有所改善；而沒有地方分權(quán)基礎(chǔ)條件下的中央集權(quán)，又會(huì)復(fù)歸于僵化的“大一統(tǒng)”模式。

對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)，如何正確理解并把握并中央和地方政府的權(quán)力分配大博弈中對(duì)城投平臺(tái)的業(yè)務(wù)開展有著至關(guān)重要的意義。

（五）抓手：財(cái)政，土地，金融，國資

財(cái)政政策，在當(dāng)前的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的基本職能分別是配置職能、分配職能、穩(wěn)定職能。財(cái)政政策在中國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控中一直起著非常重要的作用。單從此次三中全會(huì)的公報(bào)來看，就足以證明財(cái)政政策在中國特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中扮演的角色又被抬升到了一個(gè)新的高度。

土地政策，自國務(wù)院10年前首次提出土地是宏觀調(diào)控的手段以來，土地供應(yīng)政策就像金融貨幣政策一樣，成為國家最重要的宏觀調(diào)控手段之一。此次會(huì)議上提出的改革城鄉(xiāng)土地制度就是要充分發(fā)揮土地政策的宏觀調(diào)控作用。

金融政策，在以往的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，它的調(diào)整以貨幣政策為主要抓手，近幾年貨幣政策名為“穩(wěn)健”實(shí)則漸漸“趨緊”，同時(shí)越來越注重它和財(cái)政政策的配合。此次的三中全會(huì)公報(bào)更是一句話帶過，“完善金融市場(chǎng)體系”。但后期的具體操作空間依然巨大。

國資政策，主要的對(duì)象是國有企業(yè)。相關(guān)政策走向從“體制內(nèi)改革”到“體制外改革”，從“公有制”到“公有制為主體”，再到這次會(huì)議首次提出的“混合所有制”，已為未來的發(fā)展逐漸清晰的描繪出了一條市場(chǎng)化的道路。

地方政府投融資平臺(tái)作為地方政府對(duì)接市場(chǎng)的重要載體，兼具行政與市場(chǎng)雙重職能，直接成為宏觀政策調(diào)控與傳導(dǎo)的主體，對(duì)上述四大政策調(diào)整的關(guān)注不僅是必要更是必須。

下面我們就以卓遠(yuǎn)提出的“2224”的分析模型對(duì)近期的三中全會(huì)進(jìn)行梳理和分析。

二、十八屆三中全會(huì)政策分析

（一）重大變革：使市場(chǎng)在資源配置中起“決定性”作用

從黨的十四大以來的20多年間，對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系，中央一直在根據(jù)實(shí)踐拓展和認(rèn)識(shí)深化尋找新的科學(xué)定位。黨的十五大提出“使市場(chǎng)在國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”，黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”?？梢钥闯?，我們對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)也在不斷深化。此次的會(huì)議更是把市場(chǎng)在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”修改為“決定性作用”。

市場(chǎng)“決定”資源配置的機(jī)制，主要包括價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制、競(jìng)爭機(jī)制以及激勵(lì)和約束機(jī)制。其作用主要體現(xiàn)在，以利潤為導(dǎo)向引導(dǎo)生產(chǎn)要素流向，以競(jìng)爭為手段決定商品價(jià)格，以價(jià)格為杠桿調(diào)節(jié)供求關(guān)系，使社會(huì)總供給和總需求達(dá)到總體平衡，生產(chǎn)要素的價(jià)格、生產(chǎn)要素的投向、產(chǎn)品消費(fèi)、利潤實(shí)現(xiàn)、利益分配主要依靠市場(chǎng)交換來完成。但這些并沒有否定或忽視政府作用，而是要求更好發(fā)揮政府作用。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制比資本主義自由主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更有優(yōu)勢(shì)，一個(gè)很重要的原因就是政府在參與資源配置過程中作用更加積極全面，更能發(fā)揮保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的作用。

（二）財(cái)政改革：建立現(xiàn)代財(cái)政制度

縱觀歷史，財(cái)政政策在中國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控中一直起著非常重要的作用。從1980年到1993年的以財(cái)政承包制為中心的財(cái)政改革一路從“分灶吃飯”到“財(cái)政大包干”實(shí)現(xiàn)了這一時(shí)期內(nèi)財(cái)政權(quán)利的下放；從1994年到20世紀(jì)末的財(cái)政體制全面改革通過中央和地方事權(quán)、財(cái)權(quán)、收入權(quán)的劃分及實(shí)行稅收返還搭建起了“分稅制”的基本框架；21世紀(jì)以來中央通過國務(wù)管理制度改革、部門預(yù)算制度改革、完善財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度等改革啟動(dòng)了我國財(cái)政制度向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型。

此次財(cái)稅改革的目標(biāo)可以用一句話總結(jié)：實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配。這個(gè)匹配有兩層含義，一是各級(jí)政府之間要有財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配；再有一個(gè)是各屆政府之間，即跨時(shí)期的財(cái)權(quán)和事權(quán)也要匹配。此次會(huì)議之后政府在財(cái)政方面可能有兩個(gè)方面的動(dòng)作。首先要做的是明確各級(jí)政府的事權(quán)。此次會(huì)議上進(jìn)一步明確中央和地方政府的事權(quán)無疑給后期的工作做了一個(gè)很好的榜樣。第二件事是財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配。中央政府要按照規(guī)則來分配財(cái)政資金，如此分配能提高分配的效力，能夠讓地方從中央得到的財(cái)政資金更有保障。這樣可以在一定程度上減輕地方政府對(duì)資金的需求，但與此同時(shí)也再次對(duì)地方政府的預(yù)算管理制度和地方稅收制度提出了更高的要求。

（三）土地改革：改革城鄉(xiāng)土地制度

建國以來，中央一直在致力于推進(jìn)城市土地的國有化進(jìn)程。1982年頒布的《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定:“城市的土地歸國家所有”，標(biāo)志著城市土地國有化的徹底實(shí)現(xiàn)。此后自1986年開始的土地有償使用制度改革為政府大力轉(zhuǎn)讓國有土地提供了極大的動(dòng)力，同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)起飛，城市化速度加快，工業(yè)化水平不斷提高，房地產(chǎn)業(yè)也逐漸成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的重要?jiǎng)恿?，在這些因素的合力下，土地供應(yīng)量大幅提高，但也帶來了不少問題。

關(guān)于城鄉(xiāng)土地制度改革，會(huì)上首次明確產(chǎn)權(quán)的范圍與土地改革的方向及讓農(nóng)民享有更多財(cái)產(chǎn)權(quán)，是土地制度改革劃時(shí)代意義上的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。一方面是集體土地用地入市與農(nóng)用地入市工作加快，同地同產(chǎn)同權(quán)同價(jià)是未來土地改革的核心，由試點(diǎn)轉(zhuǎn)向正式上市是時(shí)間問題。另外一方面是小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正雖然基礎(chǔ)條件與時(shí)機(jī)不成熟，但是推動(dòng)轉(zhuǎn)正的態(tài)度與決心依然堅(jiān)定?！稕Q定》在土地制度改革已有所突破，包括繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)地的確權(quán)、頒證、登記工作，繼續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)方式的多樣化，在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作之外，通過信托、抵押等方式將其與金融創(chuàng)新捆綁在一起，從而增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收益。

（四）金融改革：完善金融市場(chǎng)體系

自改革開放以后，我國從原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“貨幣”和“金融”運(yùn)作向建立金融市場(chǎng)發(fā)展。80年代逐步建立健全了由貨幣市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)、信貸市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、股票市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)等組成的多元化金融市場(chǎng)。90年代更是對(duì)已有的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革并初步建立了金融監(jiān)管制度。到21世紀(jì)進(jìn)一步建立了金融分業(yè)監(jiān)管的體系。在近幾年的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，中國金融政策的調(diào)整以貨幣政策為主要抓手，名為“穩(wěn)健”的貨幣政策，實(shí)則漸漸“趨緊”。

此次的三中全會(huì)公報(bào)更是一句話帶過，“完善金融市場(chǎng)體系”。但后期的具體操作空間依然巨大?！稕Q定》中兩項(xiàng)政策走向一“穩(wěn)”一“進(jìn)”向我們描述了將來的金融市場(chǎng)改革可能給地方城投帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一“進(jìn)”是健全多層次資本市場(chǎng)體系，以顯著提高直接融資比重為目標(biāo)，推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資，發(fā)展并規(guī)范債券市場(chǎng)，完善保險(xiǎn)市場(chǎng)，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，豐富金融市場(chǎng)層次與產(chǎn)品。一“穩(wěn)”是完善金融監(jiān)管，加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，采取綜合措施維護(hù)金融穩(wěn)定，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。具體的工作包括落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。

（五）國資改革：發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)

中國的國資改革基本經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一階段，以放權(quán)讓利為主的外圍改革階段(1978-1984年)，主要實(shí)行利改稅和撥改貸的措施;第二階段，以兩權(quán)分離為主的改革階段(1985-1991年)，即生產(chǎn)資料所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的改革思路;第三階段，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為主的配套改革階段(1992-2002年)，要求建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，改革開始走向以制度創(chuàng)新為主;第四階段，以國有資產(chǎn)管理體制為主的改革縱深階段(2003年至今)。期間政策走向從“體制內(nèi)改革”到“體制外改革”，從“公有制”到“公有制為主體”，再到這次會(huì)議首次提出的“混合所有制”，已為未來的發(fā)展逐漸清晰的描繪出了一條市場(chǎng)化的道路。

此次三中全會(huì)之后，我們預(yù)期國有企業(yè)的改革會(huì)有幾方面的大動(dòng)作。一是準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能。二是健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。三是建立現(xiàn)代人力資源管理體系，其中包括建立職業(yè)經(jīng)理人制度、進(jìn)一步完善國有企業(yè)經(jīng)營管理者的薪酬機(jī)制、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制。四是完善國有資產(chǎn)管理體制，其中包括經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管、以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管、完善國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能、健全國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系。五是推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局調(diào)整，其中包括完善國有資本合理流動(dòng)機(jī)制、允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)國有企業(yè)重組和調(diào)整。

三、總結(jié)針對(duì)平臺(tái)發(fā)展的觀點(diǎn)

（一）卓遠(yuǎn)觀點(diǎn)一—投融資平臺(tái)存在的價(jià)值

正確認(rèn)識(shí)及把握中央與地方政府的關(guān)系及其發(fā)展，是確定地方政府投融資平臺(tái)存在價(jià)值的重要依據(jù)。

地方政府投融資平臺(tái)作為中央和地方政府權(quán)益博弈產(chǎn)物的存在及平臺(tái)市場(chǎng)化發(fā)展方向的確定有著歷史必然性。同時(shí)由于中國目前城鎮(zhèn)化的巨大推動(dòng)，平臺(tái)這種具有中國特色的社會(huì)主義市場(chǎng)主體還會(huì)在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)繼續(xù)存在下去，在中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮重要的作用。平臺(tái)市場(chǎng)化發(fā)展的嘗試使平臺(tái)在保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定的同時(shí)起到改革試點(diǎn)排頭兵的作用。

（二）卓遠(yuǎn)觀點(diǎn)二—投融資平臺(tái)應(yīng)該做什么

正確把握“發(fā)展與穩(wěn)定”“集與分”是確定地方政府投融資平臺(tái)能做什么的前提。

經(jīng)歷了十?dāng)?shù)年的行業(yè)發(fā)展，很多的投融資平臺(tái)都開始逐步遇到發(fā)展的瓶頸；同時(shí)中央政府也通過各類政策發(fā)布結(jié)合審計(jì)工作對(duì)投融資平臺(tái)的行業(yè)發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)。大部分地方政府投融資平臺(tái)都面臨著做什么，能不能主動(dòng)做什么的疑惑。

（三）卓遠(yuǎn)觀點(diǎn)三—投融資平臺(tái)應(yīng)該怎么做

正確把握四大調(diào)控抓手是確定地方政府投融資平臺(tái)怎么做的基礎(chǔ)。

當(dāng)下，很多投融資平臺(tái)在決定走市場(chǎng)化道路后有必要，也必須開始自身的轉(zhuǎn)型運(yùn)作。如何做好自身的穩(wěn)中求進(jìn)，如何積極應(yīng)對(duì)財(cái)政、土地、金融、國資政策的變化，從中看到并率先抓住發(fā)展的契機(jī)，將決定全國12000多平臺(tái)在未來五年的發(fā)展，誰去誰留也許就在一念之間。